Sentencia 00926 de 2018 Consejo de Estado - Gestor Normativo (2023)

EVENTOS EN LOS QUEPROCEDE EL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / MEDIO DE CONTROL DECONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Regulación normativa / PROCEDE MEDIO DE CONTROLDE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

El Medio de controlde reparación directa, previsto en el artículo 140 del CPACA, está concebidopara la indemnización de perjuicios originados en un hecho, omisión, operaciónadministrativa y la ocupación temporal o permanente de un inmueble. (…) elartículo 141 del CPACA, en lo atinente al medio de control para acudir a lajusticia con miras a resolver las controversias con ocasión de la actividadcontractual. (…) Una revisión a los hechos de la demanda y la contestaciónpresentada por la accionada, da cuenta que en el sub lite, la controversiaradica en una controversia contractual y no, en una reparación directa.(…)advierte la Sala que a pesar de que la parte actora denomina el medio decontrol como de reparación directa, del contenido integral de la demanda y laspruebas aportadas hasta este momento procesal, se deduce que el medio decontrol realmente es el de controversias contractuales, en tanto subsiste uncontrato de por medio.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 -ARTÍCULO 140 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 141

EXCEPCIONES - Noción.Definición. Concepto / CLASES DE EXCEPCIONES / EXCEPCIONES PREVIAS - Noción.Definición. Concepto /r REMISIÓN NORMATIVA / EXCEPCIONES MIXTAS - Noción.Definición. Concepto / EXCEPCIÓN DE MERITO O DE FONDO - Noción. Definición.Concepto / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRO ACTIONE / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRODAMATO

Las excepcionesconstituyen una herramienta que otorga el ordenamiento jurídico para que eldemandado pueda ejercer su derecho de contradicción y defensa, ya sea atacandolas pretensiones del demandante, enderezando el litigio para evitar posiblesnulidades o terminando el proceso al considerar que este no cuenta con todaslas formalidades que exige la ley para que pueda ser adelantado. (…) eldemandado puede formular tres tipos de excepciones, a saber: i) excepcionesprevias, ii) excepciones de mérito o de fondo y iii) excepciones mixtas. (…)Las excepciones previas también conocidas como dilatorias deben ser resueltasen el trámite de la audiencia inicial y son aquellas destinadas a sanear elproceso, su cometido no es el de cuestionar el fondo del asunto, sino el demejorar el trámite de la litis o terminarla cuando ello no es posible, evitandoposibles nulidades y sentencias inhibitorias numeral 6 del artículo 180 de laLey 1437 de 2011. (…) debe destacarse que el Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló cuáles excepcioneseran previas, por lo que de conformidad con el artículo 306 de la aludidacodificación es necesario acudir al artículo 100 de la Ley 1564 de 2012 -CódigoGeneral del Proceso-, en el que se determinó de manera taxativa cuales mediosde oposición que constituían este tipo de excepción, encontrando, entre otras,la falta de jurisdicción o de competencia, la existencia de compromiso oclausula compromisoria y la indebida acumulación de pretensiones. Lasexcepciones mixtas son aquellas que están encaminadas a atacar la relaciónjurídico sustancial, sin embargo, el legislador ha permitido que sean resueltasde manera anticipada en la audiencia inicial, esto en virtud del principio deeconomía procesal.(…) las excepciones mixtas se encuentran contempladas demanera taxativa en el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 y porexpresa disposición legal deben ser resueltas en la etapa inicial, dichos mediosexceptivos son los siguientes: “cosa juzgada, caducidad, transacción,conciliación, falta de legitimación en la causa”.(…) debe resaltarse que se haindicado que las excepciones previas y mixtas deben ser

resueltas en eltrámite de la audiencia inicial, en tanto el numeral 6º del artículo 180 de laLey 1437 de 2011 manifiesta que el juez o magistrado ponente de oficio o apetición de parte debe decidirlas en dicha etapa. (…) no obstante que lasexcepciones mixtas como sería la caducidad del medio de control- deben serresueltas en la audiencia inicial, hay ocasiones en la que la excepción seencuentra atada al fondo del asunto o que hay varias dudas frente a suconfiguración, que en aplicación de los principios pro actione y pro damnato suestudio es aplazado hasta la sentencia a fin de también garantizar y hacerefectivo el derecho de acceso a la administración de justicia.

CADUCIDAD DE LAACCIÓN - Podrá resolverse de fondo cuando se profiera sentencia / CADUCIDAD DELA ACCIÓN - Noción. Definición. Concepto / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓNDIRECTA - Término. Cómputo / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA ENCASOS DE FALLA MEDICO ASISTENCIALES - Término. Cómputo / CADUCIDAD DE LA ACCIÓNDE REPARACIÓN DIRECTA EN CASOS DE ÓBITOS QUIRÚRGICOS - Término. Cómputo

Esta Corporación envarias oportunidades ha diferido el estudio de la caducidad del medio decontrol hasta el fallo, momento en el cual se tienen mayores elementosprobatorios que determinen con certeza el momento en que se debe contar los términosde caducidad. (…) el legislador estableció la figura de la caducidad como aquelfenómeno que opera cuando determinadas acciones judiciales no se ejercen dentrode un término especifico, por lo cual la parte interesada debe impulsar ellitigio dentro del plazo fijado por la ley, pues de no hacerlo pierde laposibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho.(…) En cuanto al plazo para incoar la acción de reparación directa, el literali del numeral dos del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo yde lo Contencioso Administrativo vigente para la época en que se presentó lademanda , estableció un término de dos años contados a partir del día siguientede la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando eldemandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posteriory siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de suocurrencia. (…)de conformidad con lo preceptuado en la norma señalada, se tieneque si bien la caducidad guarda una estrecha relación con el principio deseguridad jurídica , el cómputo del plazo debe analizarse en cada caso enparticular a partir de los hechos que son presentados con el fin también degarantizar el acceso a la administración de justicia, razón por la cual, nonecesariamente el computo de dos años debe efectuarse con la realización pura ysimple del hecho causante del daño, sino que resulta necesario, dependiendo delcaso, que ese hecho hubiera sido conocido por el afectado. (…) en los casos delas fallas médico asistenciales, en donde esta Corporación ha considerado queel término de caducidad debe contarse a partir de la certeza por parte de lavíctima de la irreversibilidad del daño causado; otro ejemplo se encuentra enlos casos de los óbitos quirúrgicos, en donde el término de caducidad se hacontado a partir del momento en que la víctima tiene conocimiento del daño.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 -ARTÍCULO 164

CADUCIDAD DE LAACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – No operó. La demanda se presentó deforma oportuna

Existe un contrato decomodato (así fuera precario) entre las partes que a la fecha de lapresentación de la demanda se encontraba vigente, de tal forma que la demandase encuentra presentada en tiempo, pues se está solicitando su terminación yliquidación.(…) como quiera que el contrato aún subsiste y, no es de aquellosque requieran de liquidación, se tiene que la demanda se encuentra presentadadentro de la oportunidad legal, pues precisamente por vía judicial se estásolicitando terminación por un incumplimiento contractual, con la indemnización de perjuicios a que hayalugar.

CONSEJODE ESTADO

SALADE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓNTERCERA

SUBSECCIÓNB

Consejeroponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dosmil dieciocho (2018)

Radicaciónnúmero: 41001-23-33-000-2015-00926-01(58225)

Actor: MARÍA EUGENIABORRERO RESTREPO Y OTROS

Demandado: MUNICIPIODE NEIVA

Referencia: MEDIO DECONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

Procede la Sala apronunciarse sobre el recurso de apelación formulado por el apoderado de laparte actora, contra la decisión proferida en la audiencia inicial celebrada el5 de octubre de 2016 por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila-SalaTercera de Decisión, mediante la cual se declaró probada la excepción decaducidad de la acción (544-549, c. ppal).

I.ANTECEDENTES

1. Mediante escritopresentado el 26 de noviembre de 2015 ante el Tribunal Administrativo de Neiva,las señoras Ana Cielo Borrero de González, María Margarita, Gloria María delSocorro, María Eugenia y Ligia Helena Borrero Restrepo, actuando a través deapoderado judicial, formularon demanda en ejercicio del medio de control dereparación directa en contra del municipio de Neiva, con el propósito deobtener las siguientes declaraciones y condenas (f.5-7, c. ppal 1):

PRIMERA.- Que se CONDENEsobre la RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA que le asiste al municipio de Neiva,por daño especial, derivado del ingente perjuicio irrogado a mis mandantes conocasión del incumplimiento de los deberes y obligaciones radicados en cabezadel municipio de Neiva en virtud del contrato de comodato No. 001 de fecha 1 (sic)de febrero de 2000, mediante el cual la comodante entregó el bien identificadocon los folios de matrícula inmobiliaria No. 200-40955 y 200- 40784 almunicipio de Neiva, quien por descuido, desatención o desidia permitió quedicho inmueble fuera ocupado por terceros quienes al parecer realizaron mejorasen el inmueble fuero ocupado por terceros quienes al parecer realizaron mejorasen el inmueble y se rehúsan a desalojarlo; circunstancia que hace imposible quese devuelva al inmueble a sus legítimos dueños, los demandantes.

SEGUNDA.- Que en consecuencia,se RECONOZCA Y PAGUE a favor de los demandantes, la suma de Quinientos TreintaMillones de pesos M/cte ($530.000.000), correspondiente al valor comercial delinmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 200-40955 y200- 40784, el cual no pudo ni podrá ser nuevamente disfrutado por los demandantesproducto de la actuación omisiva del municipio de Neiva.

TERCERA.- De igualforma, solicito que el municipio de Neiva-Huila, proceda por vía de acción deReparación Directa a pagar todos los perjuicios causados y que se llegaren acausar de manera integral y conforme al artículo 16 de la Ley 446 de 1998 a losdemandantes, con base en las siguientes pautas o factores:

1.- Se pagará porconcepto de perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) todos losperjuicios, disminución patrimonial, perdida de oportunidad, así como suprolongación, las utilidades dejadas de percibir, los sobrecostos, pérdida delGood Will, intereses de todo orden y cualquier otro perjuicio irrogado, que sellegare a probar.

2.- Se pagará a laparte convocante, por concepto de perjuicios morales la suma de dineroequivalente en salarios mínimos mensuales legales vigentes que en criterio deljuez sean procedentes, teniendo como base mínima 100 salarios mínimos mensualeslegales vigentes.

3.- Que los valoresreconocidos deberán actualizarse a favor del actor aplicando las tablas ofórmulas matemáticas más favorables a sus intereses y hasta la fecha en quedichos valores sean efectivamente cancelados; o en su defecto, reconociendointereses moratorios a la máxima tasa legal certificada por la SuperintendenciaBancaria (…).

CUARTA.- Que paraefectos de la condena solicitada en la pretensión anterior, que el dañoemergente se valore por las sumas de las demandantes han tenido que sufragar enabogados y asesores contratados a efectos de solicitar por parte del municipioo bien el retorno del inmueble una vez vencido el plazo del comodato celebrado,o bien su valor equivalente. Así como los costos por concepto de honorarios, alincoarse la presenta demanda.

En relación con ellucro cesante, que éste se valore por el costo financiero o costo deoportunidad derivado del daño emergente durante el período comprendido entre laépoca de causación del daño emergente y la fecha de su indemnización efectiva(…).

QUINTA: La condenaimpuesta deberá cumplirse en las condiciones y términos a que se refiere elCódigo de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo,estableciendo el reconocimiento y pago de los intereses moratorios desde laejecutoria de la sentencia o auto de liquidación, conforme a certificación queexpida la Superintendencia Bancaria.

2. Como fundamento desus pretensiones la parte demandante expuso los siguientes hechos relevantesque se resumen en forma cronológica, para una mayor comprensión1 (f.7-14, c. ppal 1):

2.1. El día 4 defebrero de 2000, entre la señora Graciela Restrepo de Borrero y el entoncesalcalde del municipio de Neiva se celebró un contrato de comodato, en virtud dela cual la primera –esto es, la señora Restrepo- le hacía entrega al municipiode Neiva del bien inmueble de su propiedad, ubicado en el corregimiento de SanAntonio de Anaconia e identificado con las matrículas inmobiliarias No.200-40955 y 200-40784, con la finalidad de que el ente territorial adelantaraun centro de rehabilitación para drogadictos y alcohólicos de la ciudad, deNeiva.

2.2. Era voluntad dela señora Restrepo que en el municipio se disminuyeran los índices deindigencia, marginalidad, drogadicción y alcoholismo y, por ello, como un finbenéfico, le entregó en comodato al municipio de Neiva el bien del cual era propietaria,a fin de que este realizara el proyecto de rehabilitación para drogadictos yalcohólicos.

2.3. El bien sobre elcual se celebró el contrato de comodato correspondía a un lote de terrenocultivable junto con su casa de habitación y un campamento para “agregado”, conuna extensión total de aproximadamente 15 hectáreas.

2.4. En la cláusulaquinta del mencionado contrato, las partes acordaron que el término del mismoera de “cinco años prorrogables por un término igual o superior porvoluntad de las partes”.

2.5. Si bien elcontrato celebrado entre la señora Graciela Restrepo de Borrero y el municipiode Neiva es estatal, el régimen al que pertenece es el del derecho privado y alque le son aplicadas las normas del Código Civil, en especial las del artículo2200 y subsiguientes.

2.6. En el año 2005finalizó el primer plazo del contrato de comodato, sin embargo, en forma tácitase entendió que este había sido prorrogado, tanto así que mediante ResoluciónNo. 1453 del 4 de octubre de 2006, el municipio de Neiva exoneró a la señoraGraciela Restrepo de Borrero del pago del impuesto predial del inmueble objetode comodato en virtud de la existencia del contrato de comodato, siendocomodatario el municipio de Neiva.

2.7. El día 3 dejunio de 2006, la comodante, esto es, la señora Graciela Restrepo de Borrerofalleció, siendo reconocidas como sus herederas y sucesoras, las señoras LigiaHelena, María Margarita, María Eugenia y Ana Cielo Borrero Restrepo, a quienles correspondió el derecho de dominio sobre el bien que había sido dado encomodato.

2.8. Para el año2009, se entendió que el contrato de comodato continuaba, tanto así quemediante Resolución No. 0380 del 15 de abril de 2009 nuevamente se exoneró elpago del impuesto predial sobre los bienes, en virtud del contrato de comodato.

2.9. En junio de 2010el municipio de Neiva entendió que el contrato de comodato seguía prorrogado,pues en oficio No.1300 del 23 de junio de 2010 la secretaría de desarrollorural del municipio del municipio de Neiva le informó a la señora Ligia HelenaBorrero que “desde la suscripción del contrato de comodato han pasado tresadministraciones que poco o nada hicieron con el predio para darle la destinaciónpara lo cual fue entregado, dejándose en total abandono lo que originó laocupación de un grupo de personas miembros de la comunidad” y, que por tanto,estaban en el proceso de compra de mejoras con los terceros ocupantes, empero,dicho trámite fue posteriormente abandonado por el ente territorial.

2.10. En oficio del23 de agosto de 2012, el Director del Departamento Administrativo Jurídico delmunicipio de Neiva le informó a la Secretaria de Desarrollo Social yComunitario del mismo ente territorial, entre otros aspectos que “Comoquiera que el municipio de Neiva en calidad de comodatario en el contrato decomodato No. 001 de 2000, está en la obligación de adelantar todas y cada unade las actuaciones encaminadas a destinar los inmuebles dados en comodato,para el uso específico y contemplado en el mencionado contrato. Que elpréstamo de uso de comodato, además de la construcción existente, comprendetodo el área en mayor extensión de los mismos. Por ende, estaba en laobligación de cumplir a cabalidad dicha obligación. En este orden de ideas, esimportante que adelante el trámite para conseguir con la adquisición de lasmejoras y, consecuentemente se adelante todas y cada una de las actuacionesencaminadas a evitar que en lo sucesivo los predios sean invadidos, aefectos que se destinen en su totalidad para el uso previamenteconcertado”.

2.11. El municipio haprorrogado tácitamente el plazo del comodato, inclusive a la fecha de lapresentación de la demanda y, durante todo este tiempo desatendió sus deberes yobligaciones contractuales pues nunca realizó el proyecto para lo cual dado elbien en comodato y, además, permitió que el inmueble fuera invadido porterceros.

2.12. La situacióngrave de afectación de orden público que existe en el lugar en dónde seencuentra ubicado el inmueble objeto de esta reclamación, así como el hecho dehaber terceros en el lugar, llevan a que las demandantes no soliciten su devolución,sino que se condene a la demandada al pago del valor económico del bien y elreconocimiento de los perjuicios por conceptos de daño emergente, lucro cesante,morales, vida de relación y pérdida de oportunidad causados a las demandantescon la actuaciones y omisiones dolosas de la administración.

3. La demanda fueadmitida y una vez surtido el trámite procesal correspondiente, el municipio deNeiva presentó escrito de contestación a la demanda, quien se opuso a laspretensiones al señalar entre otros aspectos que: :i) el contrato de comodatonunca se perfeccionó, pues al tenor del artículo 2200 del Código Civil requeríala tradición de la casa, esto es, la inscripción del título en la oficina deregistro de instrumentos públicos de conformidad con el artículo 765 ibídem,ii) en el contrato se indicó que debía realizarse un acta para la entrega del bien,la que nunca se hizo y, en todo caso, luego de la fecha de suscripción se encuentraun oficio del 10 de julio de 2004 suscrito por el señor Gustavo Sánchez Flórez,del que se da entender que el bien nunca fue entregado en comodato al municipioy iii) si se dijera que hubo contrato, en el mismo se indicó que había sido suscritopor el término de cinco años prorrogables por un término igual o superior porla voluntad de las partes y, en ningún momento las partes suscribieron un nuevocontrato que ampliara el término de duración.

4. De igual forma, sedestaca que en el escrito de contestación de la demanda, el municipio de Neivapropuso las excepciones previas de caducidad de la acción e inepta demanda,pues, bajo el supuesto de que se haya suscrito el contrato de comodato, eltérmino de caducidad se contaría a partir del 4 de febrero de 2005 – términoinicial en el que se venció el comodato- sin que la respectiva demanda se hubierepresentado. Así mismo, señaló que el medio de control es el de controversiascontractuales, que igualmente se encuentra caducado (f. 286-313, c. ppal).

5. De las excepcionespropuestas se hizo traslado a la parte actora, quien guardó silencio (f.537-538, c. ppal).

II.DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA

En audiencia inicialcelebrada el 5 de octubre de 2016, el Tribunal Administrativo de Huila-SalaTercera de Decisión del Sistema Oral declaró probada la excepción de caducidaddel medio de control de reparación directa propuesta por el municipio de Neiva(acta de la audiencia f. 544-549, c. ppal, cd audiencia inicial minuto 5:30 –10:11).

Al respecto, el aquo consideró que de los documentos allegados a la demanda se tenía que el4 de febrero de 2001 entre el municipio de Neiva y la señora Graciela Restrepode Borrero se había suscrito un contrato de comodato por un término de cincoaños prorrogables por un término igual o superior por la voluntad de la partes,de tal forma que el contrato inicialmente terminaba en febrero de 2005.

Ahora bien,finalizado dicho término las partes no liquidaron el contrato, empero entendieronque este se había prorrogado por un término igual al inicialmente pactado,aspecto que se colige de las diferentes acciones que realizaron, como sería loreferente a las exoneraciones de los pagos de impuestos.

Luego entonces, elcontrato se prorrogó hasta el 4 de febrero de 2010, término en el cual se diopor terminado tal y como lo señaló la Secretaria de Desarrollo Rural delmunicipio de Neiva en oficio visible en folios 123 a 126.

Así entonces,contados desde el día siguiente a la fecha de terminación del contrato, laparte actora contaba hasta el 5 de febrero de 2012 para presentar la respectivaconciliación prejudicial o demanda de reparación directa y, como quiera que nolo hiciera la acción se encuentra caducada, pues esta se presentó muchos añosdespués.

De igual forma, el aquo señaló que si se consideraba que el medio de control correspondía al decontroversias contractuales, la acción igualmente se encontraría caducada puesde conformidad con el numeral 2 literal j) del artículo 164 del CPACA, en loscontratos que requieren liquidación como sería el del sub lite, a partir delvencimiento del contrato las partes contaban con dos meses para realizar larespectiva liquidación bilateral o de cuatro meses siguientes a la terminacióndel contrato o expedición que así lo disputan, lo que se debió haber realizadoa más tardar en agosto de 2010, tiempo desde el cual se contaban los dos añospara impetrar el respectivo medio de control, los que vencieron el 5 agosto de2012 siendo presentada la demanda en forma extemporánea.

De otro lado,manifestó que si en gracia de discusión se dijera que el medio de controlcorrespondía a la pretensión in rem verso o de enriquecimiento sin causa, lostérminos de caducidad eran los mismos de reparación directa, siendo presentadala demanda años después, cuando ya había operado la caducidad.

III.RECURSO DE APELACIÓN

Inconforme con ladecisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Huila-Sala Tercera deDecisión del Sistema Oral, el apoderado de la parte actora formuló recurso deapelación contra la decisión de primera instancia que declaró probada laexcepción de “caducidad del medio de control”. (Acta de la audiencia f.544-549, c. ppal, cd audiencia inicial minuto 12:07 – 15:46).

En síntesis sostuvoque la demanda tuvo su génesis en un contrato de comodato suscrito entre elmunicipio de Neiva y la parte actora y, que el ente territorial continuó con elbien sin entregarlo a sus propietarios, de tal forma que el daño continuó en eltiempo y no ha cesado.

Indicó que la norestitución del bien ha causado perjuicios a los demandantes y que mantener laactuación de la entidad sería cohonestar un enriquecimiento sin justa causa.

Así mismo, señaló queno fallar el caso de fondo conllevaría a una denegación de la administración dejusticia.

El a quo corriótraslado del recurso de apelación a las partes presentes en la audiencia. Alrespecto, el apoderado de la parte demandada manifestó que como lo decía elTribunal existía caducidad del medio de control, máxime si se tenía en cuentaque los demandantes estuvieron en contacto con el ente territorial, aspecto quetambién fue expresado por el agente del Ministerio Público quien señaló que acogíala tesis del Tribunal y que como aquel indicaba existía caducidad del medio decontrol.

IV.PROBLEMAS JURÍDICOS

Corresponde a la Salaresolver los problemas jurídicos que se plantean a continuación:

- Determinar si elpresente asunto el medio de control de reparación directa es el procedente, osi por el contrario, al existir de por medio un contrato de comodato, el mediode control procedente sería el de controversias contractuales.

- Una vez resuelto elinterrogante antes planteado, la Sala deberá decidir si en el presente casooperó el fenómeno de la caducidad o, si por el contrario, la demanda fuepresentada oportunamente por la parte actora.

V.COMPETENCIA

1. De conformidad conlo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo yde lo Contencioso Administrativo, esta Corporación y Sala conocen en segundainstancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidospor los tribunales administrativos, frente a los cuales será procedente estemedio de impugnación.

2. De igual forma, deacuerdo con las reglas establecidas en el reglamento interno de la Corporación-Acuerdo 58 de 19992-, en virtud del cual a esta Sección le correspondeel conocimiento de las demandas presentadas en ejercicio de los medios decontrol de reparación directa y de controversias contractuales3.

3. Por otra parte, seadvierte que el auto que decide sobre las excepciones es susceptible delrecurso de apelación de conformidad con el numeral 6 del artículo 180 delC.P.A.C.A.4, y el artículo 125 ibídem le atribuye a la Sala lafacultad de proferir la presente decisión interlocutoria por encontrarseinmersa en el numeral 3º del artículo 243 del C.P.A.C.A.

4. Así mismo, estaCorporación es competente para conocer en segunda instancia del presenteproceso iniciado en ejercicio del medio de control de reparación directa,comoquiera que supera la cuantía exigida por el artículo 152 del Código deProcedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5.

VI.CONSIDERACIONES

1. La Sala revocarála decisión adoptada por la Sala Tercera de Decisión del Sistema Oral delTribunal Administrativo de Huila en el trámite de la audiencia inicialcelebrada el 5 de octubre de 2016, mediante la cual se resolvió declarar probadala excepción denominada “caducidad del medio de control”, propuesta por elmunicipio de Neiva y, en su lugar, ordenará que dicha excepción sea resuelta enla sentencia, por los motivos que se exponen a continuación:

- De los medios decontrol de reparación directa y de controversias contractuales

2. El medio decontrol de reparación directa, previsto en el artículo 140 del CPACA, estáconcebido para la indemnización de perjuicios originados en un hecho, omisión,operación administrativa y la ocupación temporal o permanente de un inmueble.

3. Por su parte, elartículo 141 del CPACA, en lo atinente al medio de control para acudir a lajusticia con miras a resolver las controversias con ocasión de la actividadcontractual, establece:

ARTÍCULO 141. CONTROVERSIASCONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrápedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene surevisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad delos actos administrativos contractuales, que se condene alresponsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaracionesy condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidaciónjudicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo yla entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de losdos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidarde mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley (…).–Negrillas fuera de texto-.

4. Una revisión a loshechos de la demanda y la contestación presentada por la accionada, da cuentaque en el sub lite, la controversia radica en una controversia contractual yno, en una reparación directa.

5. En efecto, la Salaencuentra que el Tribunal de primera instancia señaló que la demanda conteníatanto pretensiones de reparación directa como de controversias contractuales,sin embargo, la Sala al revisar el expediente, advierte que el presente asuntoes propio del medio de control de controversias contractuales.

6. Ciertamente, en lademanda se afirma que el 4 de febrero de 2000 la señora Graciela Restrepo deBorrero suscribió un contrato de comodato con el municipio de Neiva, el cual esaportado (f. 73-74, c. ppal) y, mediante el cual, aquella le entregó almunicipio en comodato un bien de su propiedad6.

7. El contrato decomodato en los términos del artículo 2200 del Código Civil7, es aquelcontrato en el que una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especiemueble o raíz, para que haga uso de ella y, con cargo de restituir la mismaespecia después de terminar el uso.

8. En el sublite, setiene que la señora Graciela Restrepo de Borrero entregó su bien inmueble alente territorial, con el fin de que aquel hiciera un centro de rehabilitaciónpara personas drogadictas y alcohólicas, sin recibir una contraprestación acambio, de ahí a que lo suscrito por las partes se ajuste al contrato decomodato8.

9. Ahora bien, en lacláusula número quinta del referido contrato, las partes acordaron que aqueltenía una duración de cinco años prorrogable por un término igual o superior deacuerdo a la voluntad de las partes.

10. De las pruebasaportadas hasta este momento procesal no se tiene conocimiento que las partesen forma escrita acordaron prorrogar el contrato, sin embargo, sí se tiene querealizaron actos que llevaron a entender a que este se prorrogó en el tiempo enforma tácita.

11. En efecto, setiene que no obstante en el oficio No. 629 del 7 de abril de 2009, suscrito porla Secretaria de Desarrollo Rural del municipio de Neiva y dirigido al Secretariode Hacienda del mismo ente territorial, aquella indicó que en su criterio elcontrato se encontraba vigente hasta el 4 de febrero de 2010 (f. 123-126, c. ppal),no lo es menos, que también reposa en el plenario el oficio del 23 de agosto de2012 suscrito por el Director del Departamento Administrativo Jurídico de Neivay dirigido a la Secretaria de Desarrollo Social y Comunitario (f. 265, c. ppal)en el que se da a entender que el contrato para dicha fecha continuaba vigente,al indicarse que el municipio debía evitar a todo costa la invasión de lospredios dados en comodato.

12. Una revisión alos documentos aportados hasta este momento procesal, da cuenta que en ningunode ellos las partes de común acuerdo decidieron dar por terminado el contrato,aspecto que se reafirma con el hecho de una de las sucesoras de la señoraGraciela Restrepo de Borrero en escritos después del 10 de febrero de 2010, lesolicitó a la alcaldía se formalizara el contrato9 pero con otro findiferente (lo que se entiende como querer continuar con la prórroga del mismo).

13. Ahora bien, alhaberse prorrogado sin tiempo de finalización, el contrato derivo en uncontrato de comodato precario en los términos del artículo 2210 del Código Civilque a su tenor dispone:

ARTICULO 2220. <OTRASSITUACIONES DE COMODATO PRECARIO>. Se entiende precario cuando no se prestala cosa para un servicio particular, ni se fija tiempo para su restitución. Constituyetambién precaria <sic> la tenencia de una cosa ajena, sin previo contratoy por ignorancia o mera tolerancia del dueño.

14. Luego entonces,se tiene que a la fecha de presentación de la demanda el contrato aúnsubsistía, de ahí que la parte actora, -aunque no lo dice en forma expresa-solicita por vía judicial su terminación con la correspondiente indemnizaciónde perjuicios.

15. Ciertamente, laparte actora en varios de los hechos de la demanda señala que “la comodanteentregó el bien identificado con los folios de matrícula inmobiliariaNo. 200-40955 y 200-40784 al municipio de Neiva (…)”, para que desarrollarael proyecto centro de rehabilitación para drogadictos y alcohólicos (...) sinque el municipio de Nieva, cinco administraciones después de la celebracióndel contrato (…) haya destinado un solo esfuerzo administrativo, recurso económicoo haya desplegado siquiera acción alguna tendiente a concretar el proyectoinicialmente previsto (…) no fue jamás destinado para el fin para lo cual lorequirió, sino que además fue invadido por terceras personas que actualmente seencuentran radicadas en él (…) la situación de grave afectación del orden público(…) obligan a los demandantes a no requerir judicial ni extrajudicialmente elretorno (…) sino que se condene al pago del valor económico del inmueble y el reconocimientode los perjuicios derivados del actuar dolosamente omisivo de la administración.

16. De lo expuesto,se tiene que la parte actora solicita se le indemnice por los perjuiciosocasionados por el incumplimiento del contrato, que a la fecha de presentaciónde la demanda aún existía, siendo el medio de control el de controversiascontractuales.

17. Frente a loanterior, advierte la Sala que a pesar de que la parte actora denomina el mediode control como de reparación directa, del contenido integral de la demanda ylas pruebas aportadas hasta este momento procesal, se deduce que el medio decontrol realmente es el de controversias contractuales, en tanto subsiste uncontrato de por medio.

18. Sobre estoúltimo, es importante señalar que esta Sala se ocupó primero de analizar elmedio de control que se encontraba ajustado al caso en concreto, pues dependiendode aquel así también sería el conteo de la caducidad, la cual será examinada.

- De laexcepción de caducidad

19. Las excepcionesconstituyen una herramienta que otorga el ordenamiento jurídico para que eldemandado pueda ejercer su derecho de contradicción y defensa, ya sea atacandolas pretensiones del demandante, enderezando el litigio para evitar posiblesnulidades o terminando el proceso al considerar que este no cuenta con todaslas formalidades que exige la ley para que pueda ser adelantado10.

20. Ahora, deconformidad con la doctrina y la jurisprudencia11 el demandado puedeformular tres tipos de excepciones, a saber: i) excepciones previas, ii) excepcionesde mérito o de fondo y iii) excepciones mixtas. Conceptos que se estudiaran acontinuación.

21. Las excepcionesprevias también conocidas como dilatorias deben ser resueltas en el trámite dela audiencia inicial y son aquellas destinadas a sanear el proceso, su cometidono es el de cuestionar el fondo del asunto, sino el de mejorar el trámite de lalitis o terminarla cuando ello no es posible, evitando posibles nulidadesy sentencias inhibitorias12numeral 6 del artículo 180 de la Ley1437 de 2011-.

22. Sobre elparticular, debe destacarse que el Código de Procedimiento Administrativo y delo Contencioso Administrativo no reguló cuáles excepciones eran previas, por loque de conformidad con el artículo 30613 de la aludida codificaciónes necesario acudir al artículo 10014 de la Ley 1564 de 2012 –CódigoGeneral del Proceso-, en el que se determinó de manera taxativa cuales medios deoposición que constituían este tipo de excepción, encontrando, entre otras, la faltade jurisdicción o de competencia, la existencia de compromiso o clausula compromisoriay la indebida acumulación de pretensiones.

23. Por su parte, lasexcepciones mixtas son aquellas que están encaminadas a atacar la relaciónjurídico sustancial, sin embargo, el legislador ha permitido que sean resueltasde manera anticipada en la audiencia inicial, esto en virtud del principio deeconomía procesal. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia ha dicho losiguiente15:

No obstante esanitidez conceptual que allí quedó registrada (art. 97), se introdujo unaexcepción a dicha regla y, en el texto original de la mentada norma,concretamente, en el inciso 2º del numeral 8º, se autorizó que las circunstanciasque dieran origen a la ‘cosa juzgada, transacción, prescripción o caducidad’,podían aducirse como excepciones previas. Esta disposición legislativa diolugar a lo que la doctrina y jurisprudencia llamaron ‘excepciones mixtas’, esdecir, defensas que podían, indistintamente, aducirse como excepciones de fondoatendiendo su naturaleza y/o, como previas. La Corte, en la providenciamemorada, expuso:

(….) por mandato delúltimo inciso del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, el demandadoestá habilitado para proponer “como” previas las excepciones de cosa juzgada,transacción o caducidad, cuya naturaleza sustancial no niega, ni por ello sedesdibuja, pero que por diversas razones de política judicial, la economía delproceso entre ellas, autoriza diligenciar anteladamente. Es claro, entonces,que no asumen, por esa razón, el carácter de previas, pues a la vista está queno inciden en la regularidad del trámite procesal, sino en la relaciónsustancial, solo que el legislador, de manera francamente sui generis, habilitasu alegación en las mismas condiciones y bajo el mismo trámite que

aquellas.

24. Según distintospronunciamientos de esta Corporación16, las excepciones mixtas seencuentran contempladas de manera taxativa en el numeral 6º del artículo 180 dela Ley 1437 de 2011 y por expresa disposición legal deben ser resueltas en laetapa inicial, dichos medios exceptivos son los siguientes: “cosa juzgada,caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa”.

25. Ahora, deberesaltarse que se ha indicado que las excepciones previas y mixtas deben serresueltas en el trámite de la audiencia inicial, en tanto el numeral 6º delartículo 180 de la Ley 1437 de 201117 manifiesta que el juez omagistrado ponente de oficio o a petición de parte debe decidirlas en dichaetapa. Al respecto, la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación opinalo siguiente18:

[L]a finalidadprevista por el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 es la deresolver todas las situaciones que se constituyan en deficiencias formales quepuedan inhibir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de lademanda, debe tener totalmente claro el funcionario de conocimiento que en laaudiencia inicial tan sólo puede decidir las excepciones que tengan la calidadde previas, es decir, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso,en procura de evitar decisiones inhibitorias; también podrá resolver, como lo anunciala norma, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción,conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva”.

26. La posiciónexpuesta resulta ser adecuada no solo por disposición expresa del legislador,sino porque al decidir las excepciones previas y mixtas en el trámite de laaudiencia inicial se maximiza el principio de economía procesal, esto alconjurar el proceso de nulidades por deficiencias formales, evitar sentenciasinhibitorias y dar celeridad en la solución del litigio, impartiendo pronta ycumplida justicia.

27. Ahora bien, noobstante que las excepciones mixtas –como sería la caducidad del medio decontrol- deben ser resueltas en la audiencia inicial, hay ocasiones en la quela excepción se encuentra atada al fondo del asunto o que hay varias dudas frentea su configuración, que en aplicación de los principios pro actione y prodamnato su estudio es aplazado hasta la sentencia a fin de tambiéngarantizar y hacer efectivo el derecho de acceso a la administración dejusticia.

28. En efecto, estaCorporación en varias oportunidades ha diferido el estudio de la caducidad delmedio de control hasta el fallo, momento en el cual se tienen mayores elementosprobatorios que determinen con certeza el momento en que se debe contar lostérminos de caducidad.

29. Ejemplo de lodicho se encuentra en la providencia del 20 de marzo de 2018, en el que antelas varias inquietudes de la configuración de la caducidad del medio decontrol, ordenó que se continuará con el proceso a fin de que fuese en el falloel momento en el cual se estudiara la caducidad, así19:

[C]onsiderando que lacaducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por vía judicial losderechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad del Estado, enel presente caso, es evidente que existe una falta de certeza y precisión en lafecha origen en la cual la parte demandante adquiere conocimiento de los hechosen los que busca endilgar responsabilidad a las entidades demandadas.

Por lo anterior, seobserva que de las pruebas aportadas al plenario por las partes tantodemandante como demandada, es evidente que no existe certeza absoluta del díaen que la sociedad Exmeco tuvo conocimiento de la cancelación de laacreditación para prestar el servicio de salud de centro de reconocimiento deconductores, que dio lugar a la existencia del presunto perjuicio y en eseentendido, considera el Despacho que no se debe proceder a la declaración de lacaducidad en la medida que no existen elementos de juicio que generen convicciónal juez respecto de su acaecimiento, por lo que ante la duda se deberá dartrámite al proceso a fin de que en el mismo se determine, sin asomo de dudas,la configuración o no de la caducidad.

Sin embargo el a-quo,para poder tener certeza de esta fecha deberá revisar todas las pruebasaportadas en el plenario y considerar la solicitadas en la demanda y en lasdiferente contestaciones de la demanda de las entidades demandadas, e inclusoacudir a la prueba de oficio si lo considera necesario, para así obtener todoslos elementos para estudiar el cómputo de la caducidad del medio de control delproceso de la referencia.

Aunado a lo anterior,este Despacho considera que el estudio de la caducidad del medio de control,debe diferirse hasta que se tengan mayores elementos probatorios que determinenla fecha de conocimiento del hecho generador, en virtud del principio proactione y en aras de privilegiar el acceso efectivo a la administración deJusticia, y así seguir adelante con el trámite del proceso en primera instanciaa fin de que sea al momento del fallo, cuando se tengan mayores elementos dejuicio, que se podrá determinar con certeza si acaeció la caducidad del mediode control ejercida por los demandantes.

30. En este orden deideas, corresponderá a la Sala determinar si existió caducidad del medio decontrol como fue señalado en la audiencia inicial-

- El caso en concreto

31. A fin degarantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador establecióla figura de la caducidad como aquel fenómeno que opera cuando determinadasacciones judiciales no se ejercen dentro de un término especifico, por lo cualla parte interesada debe impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley,pues de no hacerlo pierde la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacerefectivo su derecho.

32. En cuanto alplazo para incoar la acción de reparación directa, el literal i del numeral dosdel artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoAdministrativo vigente para la época en que se presentó la demanda20,estableció un término de dos años contados a partir del día siguiente de laocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandantetuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempreque pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.

33. Ahora bien, deconformidad con lo preceptuado en la norma señalada, se tiene que si bien lacaducidad guarda una estrecha relación con el principio de seguridad jurídica21,el cómputo del plazo debe analizarse en cada caso en particular a partir de loshechos que son presentados con el fin también de garantizar el acceso a laadministración de justicia, razón por la cual, no necesariamente el computo dedos años debe efectuarse con la realización pura y simple del hecho causantedel daño, sino que resulta necesario, dependiendo del caso, que ese hechohubiera sido conocido por el afectado.

34. Una muestra de loanterior, se encuentra verbi gratia, en los casos de las fallas médicoasistenciales, en donde esta Corporación ha considerado que el término decaducidad debe contarse a partir de la certeza por parte de la víctima de la irreversibilidaddel daño causado22; otro ejemplo se encuentra en los casos de los óbitosquirúrgicos, en donde el término de caducidad se ha contado a partir del momentoen que la víctima tiene conocimiento del daño.

35. En el caso deautos, como ya fue expuesto, existe un contrato de comodato (así fueraprecario) entre las partes que a la fecha de la presentación de la demanda seencontraba vigente, de tal forma que la demanda se encuentra presentada entiempo, pues se está solicitando su terminación y liquidación.

36. Frente a lacaducidad del medio de control de controversias contractuales, la Ley 1437 de2011 dispone en su artículo 164 que:

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARAPRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada:

(…)

2. En los siguientestérminos, so pena de que opere la caducidad:

(…)

j) En las relativas acontratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán apartir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derechoque les sirvan de fundamento.

En los siguientescontratos, el término de dos (2) años se contará así:

(…)

ii) En los que norequieran de liquidación, desde el día siguiente a la terminación del contratopor cualquier causa

iii) En los querequieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes,desde el día siguiente al de la firma del acta;

iv) En los querequieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por laadministración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del actoadministrativo que la apruebe;

v) En los querequieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practiquepor la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2)meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlobilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientesa la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o delacuerdo que la disponga”. – Negrillas fuera de texto-,

37. De manera que,conforme a la norma antes transcrita, en orden a que se resuelvan lascontroversias suscitadas con ocasión de la actividad contractual de una entidadpública, el término de los dos años para acceder a la justicia inicia al díasiguiente, contado a partir de i) la ocurrencia del motivo de inconformidad,ii) la suscripción del acta de liquidación bilateral, iii) la ejecutoria delacto administrativo que apruebe la liquidación unilateral, iv) transcurridosdos meses a partir del vencimiento del plazo pactado para efectuar laliquidación bilateral o v) vencidos los cuatro meses a la terminación delcontrato o la expedición del acto que así lo ordene; según sea el caso. Loanterior, sin perjuicio de que, tratándose del enjuiciamiento de un actoadministrativo precontractual sea posible adelantar el medio de control denulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho, esto sí conobservancia del término de caducidad, establecido en particular a la naturalezade las pretensiones.

38. En el caso bajoestudio, como quiera que el contrato aún subsiste y, no es de aquellos querequieran de liquidación, se tiene que la demanda se encuentra presentadadentro de la oportunidad legal, pues precisamente por vía judicial se estásolicitando terminación por un incumplimiento contractual, con la indemnizaciónde perjuicios a que haya lugar.

39. Por lo anterior,la Sala revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo deHuila-Sala Tercera de Decisión en la audiencia inicial celebrada el cinco deoctubre de 2016, consistente en encontrar demostrada la excepción del medio decontrol, y en su lugar, se ordena diferir el estudio de la excepción de caducidaddel medio de control hasta el momento de proferir sentencia, en consecuencia,se ordenará dar continuación al trámite procesal correspondiente, teniendo encuenta el acervo probatorio necesario para el sub lite.

En mérito de loexpuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, SubsecciónB,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la decisión proferidaen el trámite de la audiencia inicial celebrada el 5 de octubre de 2016 por laSala Tercera de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Huila,mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad del medio decontrol, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: ORDENAR que se siga el cursodel proceso contencioso administrativo de la referencia.

TERCERO: Por Secretaría DEVUÉLVASEel expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESEY CÚMPLASE

STELLACONTO DÍAZ DEL CASTILLO

PRESIDENTADE LA SALA

RAMIROPAZOS GUERRERO

MAGISTRADO

NOTASDE PIE DE PÁGINA

1 La parte actorapresentó varios en hechos con saltos de tiempo, por lo que esta Sala por razonespedagógicas y para una mayor comprensión los organizó en forma cronológica.

2 Acuerdo 58 de 1999,modificado por los siguientes acuerdos: i) 45 del 2000; ii) 35 de 2001; iii) 55de 2003; iv) 117 de 2010; v) 140 de 2010; vi) 15 de 2011; vii) 148 de 2014; viii)110 de 2015; ix) 306 de 2015 y x) 269 de 2017.

3 Artículo 13.-Distribución de los negocios entre las Secciones. Para efectos de repartimiento,los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuiránentre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo,así: “(…) Sección Tercera “(…) “5. Los procesos de reparación directa por hechos,omisiones u operaciones administrativas a que se refieren el artículo 86 del C.C. A., y el inciso 3 del artículo 35 de la Ley 30 de 1988 (…)”.

4 “Artículo 180.Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvenciónsegún el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que sesujetará a las siguientes reglas: 6. Decisión de excepciones previas. El Juez oMagistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre lasexcepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción,conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. (…)

El auto que decidasobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del desúplica, según el caso.”

5 El presente asuntotiene vocación de doble instancia, comoquiera que la cuantía de la pretensiónmayor de la demanda presentada es de $530.000.000 (6. c.1), la cual resulta mayora los 500 S.M.L.M.V. exigidos por el artículo 152 del C.P.A.C.A. para el mediode control de reparación directa para el año 2015 ($322.175.000), teniendo encuenta que la misma se obtiene del valor de la mayor de las pretensionessolicitadas al momento de la presentación de la demanda, de conformidad con lodispuesto por el artículo 157 ídem.

6 En la audienciainicial, se indicó que la fijación del litigio correspondía a determinar si existíaun daño por la omisión de la accionada en no entregar el bien que recibió en comodato,aspecto que no fue controvertido por las partes.

7 El contratosuscrito entre la señora Restrepo de Borrero y el municipio de Neiva le sonaplicables las normas del Código Civil y no las de la Ley 80 de 1993, el que depor sí en su artículo 13 señala que los contratos que celebren las entidadesestatales (incluidos municipios) se regirán por las disposiciones comerciales yciviles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en la Ley80 de 1993, la que de por sí no reguló el contrato de comodato cuando elcomodante es un particular.

De igual forma, laLey 9 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal,compraventa y expropiación de bienes, regula en su artículo 38 el comodato paraaquellos casos en que es la entidad pública la comodante.

8 El contrato decomodato es un negocio jurídico por medio del cual el titular del derecho dedominio de un bien, traslada a otro algunas de las facultades que se desprendende ese principal derecho real, cuales son el uso y disfrute del mismo. Es de laesencia del comodato, según lo previsto en el artículo 2200 citado, que dichasfacultades se otorguen sin contraprestación económica, esto es, en formagratuita; de manera que si el comodatario adquiere una prestación correlativade este tipo, se desnaturaliza el negocio jurídico.

9 Así por ejemplo, enescrito del 5 de marzo de 2012 le solicitó a la alcaldía que si querían resolverel contrato o extenderlo, pero con otro fin, concretamente que laadministración realice actividades con niños desplazados por la violencia(f.255-267, c. ppal).

10 Consejo de Estado,Sección Tercera, Subsección A, auto del 20 de noviembre de 2017, exp., 58834,C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E).

11 Véase entre muchosotros: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 20 denoviembre de 2017, exp., 58834, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). y LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Código General del Proceso:Parte General. Dupre Editores Ltda., Bogotá. 2016.

12 CorteConstitucional, Sala Plena, sentencia C-1237 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería.

13 “Artículo 306.Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código seseguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con lanaturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción delo Contencioso Administrativo”.

14 “Artículo 100.Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponerlas siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda:// 1. Falta de jurisdicción o de competencia. // 2. Compromiso o cláusula compromisoria.// 3. Inexistencia del demandante o del demandado. // 4. Incapacidad o indebidarepresentación del demandante o del demandado.// 5. Ineptitud de la demanda porfalta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. //6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente,curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidaden que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar.// 7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al quecorresponde. // 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismoasunto. // 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.// 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley disponecitar. // 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a personadistinta de la que fue demandada.

15 Corte Suprema deJusticia, Sala de Casación Civil, sentencia del 19 de junio de 2015, exp.2010-00006, M.P.: Margarita Cabello Blanco.

16 Consejo de Estado,Sección Tercera, Subsección A, auto del 20 de noviembre de 2017, exp., 58834,M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E).

17 “Artículo 180.Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvenciónsegún el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que sesujetará a las siguientes reglas:

(…)

6. Decisión deexcepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición departe, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada,caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa yprescripción extintiva. (…)”.

18 Consejo de Estado,Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto de 2de diciembre de 2014, exp. 4153-14, C.P.: Gustavo Gómez Aranguren.

19 Consejo de Estado,Sección Tercera, Subsección C, proveído del 20 de marzo de 2018, Exp. 58296,M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

20 25 de noviembre de2015 (f. 45, c. ppal 1).

21 Consejo de Estado,Sección Tercera, Subsección C, auto del 26 de julio de 2011, Exp. 41037, C.P.Enrique Gil Botero. “La caducidad es la sanción que consagra la ley por elno ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder losplazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado elderecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido unconflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.

“Es decir, las normasde caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar entodo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en eltiempo, sin que sean definidas judicialmente. En otros términos, el legisladorestablece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinadaacción y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a laorganización jurisdiccional del poder público, a efectos de que el respectivolitigio o controversia sea definido con carácter definitivo por un juez de larepública con competencia para ello.

22 VerConsejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2004, Exp.18273,C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

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